Coronavírus: suspensão de prazos pela ANM e suas consequências jurídicas

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Lidiane Bahiense Guio, advogada especialista em Direito da Mineração.

A Agência Nacional de Mineração (ANM), por meio da Resolução nº 28, de 24/03/2020, suspendeu, pelo período de 20/03/2020 a 30/04/2020, prazos relativos aos processos administrativos minerários em virtude do estado de calamidade pública instituído pelo Decreto Legislativo nº 06/2020, fundamentado na pandemia causada pelo coronavírus (Covid-19). 

A redação da norma gerou uma série de questionamentos e insegurança jurídica no setor de mineração, tendo em vista que, embora tenha listado expressamente algumas situações de incidência e excluído outras, deixou dúvidas quanto à aplicabilidade da suspensão nas demais hipóteses dos prazos previstos no Código de Mineração, de seu Regulamento e da Portaria 155/2016.

Diante disso, a ANM editou a Resolução nº 29, de 17/04/ 2020 que, além de ratificar os termos da Resolução nº 28/2020 e estender a suspensão dos prazos até a data de 04/05/2020, indicou outras hipóteses abrangidas pela norma, que não constavam de forma expressa na Resolução anterior. 

Pela interpretação das Resoluções citadas e diante da previsão expressa, é inquestionável que durante o período de 20/03/2020 a 04/05/2020 estariam suspensos os prazos para apresentação de defesas e recursos, para cumprimento de exigências, para apresentação de relatórios parciais e finais de pesquisa, para requerimento de prorrogação do alvará de pesquisa, para prorrogação de guia de utilização e para formulação do requerimento de concessão de lavra, além dos casos implicitamente abarcados no inciso IV, do art. 1º, das Resoluções nº 28.

No entanto, as indagações acerca desses casos implicitamente previstos permaneciam, cultivando muitas dúvidas sobre a real extensão da norma e sobre quais prazos efetivamente estariam suspensos.

Embora se compreenda que a previsão genérica na norma que fixou a suspensão de prazos previstos na legislação correlata tenha o condão de abarcar o maior número de hipóteses, é inquestionável que a medida traz incertezas que afetam o gerenciamento de riscos e a gestão de processos. A insegurança jurídica não pode ter espaço em um setor de tamanha importância, cujos riscos e custos de investimento já são demasiadamente elevados. 

Considerando que os instrumentos normativos acima não foram hábeis em sanar as dúvidas existentes quanto à abrangência da norma e considerando os vários questionamentos levantados junto à Ouvidoria, a Diretoria Colegiada da ANM, em Nota Explicativa, buscou esclarecer os pontos mais debatidos, enfatizando que os títulos permanecem vigentes, o que possibilitaria a manutenção das atividades relacionadas a eles, listando alguns prazos que estariam incluídos no inciso IV da Resolução.

Não se pode afirmar categoricamente que a manifestação da ANM encerrou as discussões acerca da matéria, mas, certamente, reduziu, em muito, as tensões existentes quando da publicação da Resolução nº 28, extremamente vaga e imprecisa. 

Outra questão que merece ser esclarecida é a que tange à contagem dos prazos objeto da suspensão que, embora se trate de matéria singela, pode ocasionar dúvidas práticas quando do efetivo gerenciamento dos prazos.

Em suma, quando um prazo é suspenso, sua contagem é paralisada e retomada em momento posterior pelo período remanescente do prazo. O prazo não é zerado e recontado, como na interrupção.  

A título de exemplificação, suponhamos que o minerador tenha sido notificado na data de 15/03/2020 (anteriormente ao início da suspensão dos prazos) para cumprir uma exigência complementar no prazo de 60 dias. Como se dará a contagem? 

Considerando que o prazo transcorrido foi de quatro dias, o minerador ainda possui 56 dias corridos para cumprimento da obrigação. Este prazo apenas voltará a ser contado em 05/05/2020 (primeiro dia útil subsequente ao término da suspensão), findando-se em 29/06/2020. 

Como dito, o prazo em curso para de ser contado e retorna sua contagem no dia subsequente ao último dia da suspensão, pelos dias de prazo remanescentes. 

No entanto, caso a mesma notificação tenha ocorrido no período de suspensão, entre 20/03/2020 e 04/05/2020, a contagem do prazo de 60 dias apenas terá início a partir de 05/05/2020. 

Ultrapassado tal ponto, levanta-se outro questionamento: a suspensão atingiria todos os prazos vigentes ou apenas aqueles vencidos e vincendos durante o período da suspensão?

Em que pese a existência de entendimento contrário, as Resoluções nº 28 e 29 não fizeram distinção quanto à data de vencimento dos prazos que estariam suspensos, se durante ou depois da suspensão. E, tendo em mente que o motivo central que ensejou a suspensão de prazos consiste na pandemia do coronavírus, que tem impedido o exercício de várias atividades e medidas necessárias à instrução do processo, entende-se que a norma deva ser aplicada a todos os prazos em curso.

Em 2012, o extinto DNPM editou as Portarias nº 382 e 415/2012, que versaram sobre a suspensão de prazos em virtude da deflagração do movimento grevista de seus servidores, o que, à época, acendeu debates acirrados com o fim de definir quais prazos estariam suspensos. Sendo sinceros, a redação da norma foi ainda mais simplória que as citadas acima, porquanto limitou a expor que a suspensão abrangeria todos os prazos da legislação minerária. Evidentemente, as exceções começariam a aparecer no curso dos debates.

A Procuradoria Geral, por meio do Parecer nº 533/2012/HP/PROGE/DNPM, aprovado com força normativa, manifestou o seguinte entendimento: “na falta de qualquer distinção quanto à espécie de prazo, extensão ou data de vencimento (se durante ou após o intervalo da suspensão), todos os prazos cujo curso tenha se iniciado antes ou durante a paralisação temporária são atingidos pela norma infra legal (sic), retomando-se a contagem do lapso remanescente após o termo final do sobrestamento (…)”. 

No despacho 168/2012, a Procuradoria Federal do DNPM, em referência ao processo 48400-001075/2015-50, consignou, entretanto, que o raciocínio acima não deveria ser aplicado aos relatórios finais de pesquisa cujo prazo se expiraram a partir de 12/09/2012, tendo em vista a ausência de prejuízo ao administrado.

Explica-se: a suspensão de prazos em virtude da greve dos servidores se deu no período compreendido entre 16/07/2012 e 12/09/2012 e impediu o protocolo de qualquer documento junto à autarquia federal. Contudo, não havia motivos que afetassem a atuação dos mineradores no que tange à realização das pesquisas, dos ensaios de beneficiamento, laboratoriais, etc. Assim, considerou-se que o minerador não sofreu nenhum prejuízo no cumprimento de suas obrigações e, portanto, o prazo não merecia qualquer dilação.

O contexto atual é bastante diverso daquele de 2012, visto que a situação de pandemia impede ou, ao menos, dificulta em muito o efetivo trabalho em campo por parte dos mineradores e profissionais atuantes no setor, além de causar vários outros transtornos inerentes ao isolamento domiciliar e à restrição de funcionamento de vários empreendimentos, medidas adotadas no país conforme orientação da Organização Mundial da Saúde.

Conclui-se, assim, que o entendimento a ser adotado no atual contexto deve ter similaridade com aquele inicialmente esboçado pela Procuradoria no ano de 2012, de forma que todos os prazos em trâmite (e abarcados pela suspensão) tenham sua contagem paralisada, temporariamente, até a data de 04/05/2020, retomando sua contagem pelo prazo remanescente a partir de 05/05/2020, apenas com as exceções já previstas em lei.

Inclusive, a Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo em âmbito federal determina que a administração pública adote critério de interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige. 

Por fim, ressalta-se que a orientação concedida aos mineradores é a de que se valham da suspensão de prazos apenas quando efetivamente necessário, com a devida comprovação nos autos. Primeiro, a fim de garantir celeridade à tramitação processual e, segundo, para evitar que eventuais discussões no curso do processo atrasem ainda mais seu regular processamento. Todas as decisões devem ser tomadas, caso a caso, com o auxílio de profissionais habilitados e com capacidade técnica para tanto.

Lidiane Bahiense Guio, advogada especialista em Direito da Mineração.
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